随着社会舆论的发展,社会公众对法院的关注度越来越高,有关司法公信力的质疑也越来越强烈,而对法院“门难进”的质疑不仅仅是针对法院大门的出入及安检严格问题,更多的是针对案件不予受理、拖延受理,导致当事人的争议纠纷难以进入司法诉讼程序的“大门”。由于司法公信力的牵涉方面太广,本文仅依据笔者在立案部门从事立案工作中发现的一些影响到社会公众对司法公信力产生质疑的问题进行探讨。在立案受理环节,当事人对法院产生最大的不满在于案件无法受理,其主张的纠纷无法进入司法诉讼程序。排除因起诉材料不足和不属于民事案件受理范围的案件,还有一种情况是,案件符合民诉法受理条件但法院却因各种原因暂时无法受理或不宜受理,作为法院对这类案件有的甚至无法给出合理解释,由此造成当事人、社会公众对司法公信力的合理质疑,严重影响法院形象。因此,本文主要论述对于符合立案条件,但法院确实迫于当前形势不宜受理或者因自身原因不予受理的两种主要的案件类型如何处理提出建议,以便尽可能的化解公众对因案件受理问题而产生的司法公信力质疑。(全文共 6578 字)
以下正文:
很多社会公众对法院的描述为“门难进、脸难看、事难办”,作为一个法院工作人员,虽然认为这种描述有以偏概全、以个体印象评价整体形象的偏颇之处,但无可否认的是法院也确实在部分环节、个别法官身上存在着这样的情况,在如今社会信息、舆论如此发达的情况下,极容易因个别现象而影响法院整体的形象、造成社会公众对司法公信力极大的质疑。很多律师在向法院人员诉苦时讲到:“我们律师接到案件后,最怕的不是开庭、也不是判决结果,而是怕案件立不了案。”立案难,成为了社会公众对司法公信力质疑不断上升的第一步台阶。当然,这不仅仅是法院的原因,也存在着代理律师因业务繁忙导致对具体案件敷衍行事、对立案材料的准备不足以及对民诉法规定的民事案件受理范围的理解认识不同,但在排除这些因素外,法院在实际工作中,确实存在对一些符合民诉法规定的立案条件、但迫于形势不宜受理或暂缓受理的案件未予立案,有因地方政府原因的、有因管辖认知不同的……,这几类案件法院都因各种原因暂时未予立案受理,且无法给出合理期限,有的甚至无法给出合理解释,也无其他相关职能部门给予解决问题,导致当事人求助无门,而因此造成的不满,当事人秉持着“法院是解决纠纷最后一道关口”的观念,将所有的不满、愤怒都宣泄到法院这边,对司法公信力的质疑也越来越强烈。下面笔者就造成这种现状主要的两种案件类型进行分析,对其成因、司法公信力的影响以及如何妥善解决进行探索、论述。
一、法院暂不受理的两种案件类型及其成因
(一)第一类案件:与地方政策、相关指导意见相关联的案件
各地众多的民营企业融资都靠拉拢巨大的民间资本,并许以高额的利息回报,包括一些地方的重点企业、政府扶持企业,一旦企业因经济形势或经营问题导致资金链断裂,无法按期支付高额的利息,更有部分企业负责人因躲避债权人追讨而“下落不明”,就会引起债权人的极度恐慌,部分债权人从而提起诉讼,要求偿还借款本金及利息,部分债权人的诉讼行为必然引起连锁反应,导致其他债权人担忧不起诉会无法参与债权分配,而使全体债权人都提起诉讼。由于此类案件涉及债权人数量、借贷金额都十分庞大,法院一旦受理该企业案件,很可能导致企业破产关闭,一方面可能使部分重点企业仅仅因为近期的偶然因素、短暂的资金周转危机而导致企业破产关闭,另一方面也可能使当事人的债权无法全部实现,而且除了这两方面的问题,甚至于会引起大批的工人下岗待业,并因追讨工资、再就业等问题引发社会不稳定因素。
此类案件首先是涉及的人数众多,社会影响较大,企业需要的资金量大,融资都是通过向不特定的公众吸收民间资本,少则几十人、多则几百人、甚至一些房地产企业融资对象超过万人;其次,涉及的企业大多是当地影响力比较大的重点企业,或是政府扶持企业,以及牵涉范围很广的房地产企业,这些企业不仅对当地的经济影响大,而且牵涉到大批量工人就业等其他非经济方面的因素;最后,此类案件不稳定因素高,一旦处理不当,会造成的大量的上访、闹访,以及引发群体性事件。对当地的社会稳定会造成很大的不确定因素。
地方政府在对待这类社会影响较大,很可能会引发各方面连锁反应的案件,都持谨慎态度,不但要考虑债权人的利益,还要考虑企业的利益、地方经济的利益、地方局面的稳定,因此,一旦发生这类案件,都会通过不同方式通知法院,对某某企业的案件暂时不予受理。作为法院自身来说,一方面在现今的政治体制下,不可能独立于地方政府存在,在各方面必须配合政府部门工作,甚至服从于地方政府,特别是像这类影响很大的案件。另一方面,法院亦考虑到自身就存在案多人少的矛盾,如果大批量受理这类案件,法院是否能够抽调足够人手处理,且最终企业资产不足以清偿所有债务,债权人在债权无法全部实现时更有可能引发新的一轮矛盾、冲突,其社会效果如何也值得商榷。这两方面的、特别是地方政府方面的决策是造成法院暂时无法受理此类案件的主要原因。
(二)第二类案件:各法院因管辖认知不同而相互推诿不予立案的案件
法院在实际立案过程中,存在很多这样的情况,即当事人诉讼材料齐全,符合立案条件,但因为各法院对该案的管辖理解、认知不同,都认为应当由对方法院管辖,结果导致当事人两头跑、两头空。造成这种现状,是系法院系统内部对管辖的理解和认知不同,其主要原因有: 1 、现行的民事诉讼管辖依据过于复杂(比如保险合同纠纷、民间借贷纠纷中的合同履行地问题以及管辖依据的证明标准问题),特别是有关的司法解释对管辖依据都有扩大解释的倾向,使一个案件存在由多个法院管辖的可能性,由此较大可能的使各法院对该案件的实际情况是否能够适用相关司法解释规定产生争议,甚至会出现一些法院对哪个法院管辖该案件更适宜审理的争论,而忽略、甚至剥夺了当事人对各个有管辖权法院之间享有的管辖选择权; 2 、法律对协议管辖规定的条件不够明确,造成各法院对协议管辖是否有效的理解不同; 3 、对管辖依据的证明标准认定不一致,如经常居住地的证明,是必须以提供暂住证为认定标准,还是所在单位、街道、社区出具的证明也有证明效力的问题; 4 、管辖依据适用的理解不同,如涉及房屋等不动产的合同纠纷类案件,原告起诉仅主张要求确认合同效力,是否适用不动产专属管辖。各法院在对管辖依据各方面的理解、认知不同,就导致了各法院对案件相互推诿而不予立案,特别是诉讼费管理制度改革以后,加上法院案多人少的工作现状,这种情形作为一种常态存在于各个基层法院的身上。
二、上述两类案件现状对司法公信力造成的影响
上述两类案件法院未予立案的原因虽然各有不同,但对于当事人来说,并非由于自身和法律的因素,却导致了其诉权无法得到保障,致使自身的诉求无法进入司法程序。当事人当然认为法院实际的行为与法院规定的社会职能不相符,法院本身作为定纷止争、依法办事的司法机构,却对符合立案条件的案件不予立案的行为是违背法律规定和法律精神的,无可避免的就会出现对法院司法公信力的质疑,而其诉求无法得以解决甚至状告无门时,所积攒的怨气、矛盾必然都将宣泄到法院身上。其对司法公信力的质疑以及造成的影响、危害都是非常严重的。
首先,社会公众会对法院的社会职能产生质疑
法院的社会职能是什么?归结为一句话就是“法院是干什么的”,对于公众的理解来说,法院就是为当事人定纷止争、化解矛盾并保证当事人合法权益的。而现在当事人认为自己的合法权益受到了侵害,产生了纠纷,但是法院的大门却对他们关闭了,致使当事人的纠纷无法寻求司法途径、也没有其他途径可供选择。无可避免的,当事人必然会质问法院:“你们法院到底是干什么的?法院的社会职能到底是什么?”,而作为一个法院的工作人员,我们又应该如何去回答这个问题呢?
其次,社会公众会对法院的司法素质产生质疑
司法素质包括法院整体的司法素质和具体司法人员的司法素质。第二类案件系法院之间因为管辖认知、理解的不同而相互推诿不予立案,致使当事人在几个法院之间两头跑、两头空。首先给当事人造成不好印象的是各法院的立案人员,认为这是属于法院系统内部的原因,司法人员之间不相互沟通解决争议,却把当事人当皮球踢,当然会认为法院司法人员的司法素质不高,不能真正为大众排忧解难。而当当事人发现各个法院都存在一样的情形,必然会将这种印象从个别司法人员扩大到整个法院系统,会对法院整体的司法素质产生质疑。
再次,社会公众会对法院产生“保护主义”、甚至“官商勾结”的质疑
第一类案件所指向的对象大多是重点企业及其高管,在当地可能属于知名度较高的、有一定影响力的,通俗点讲,就是社会上认为的“有钱人”,所以这类案件在社会上形成的一种印象就是:老百姓要向“当官的”告“有钱人”,而“当官的”不让老百姓告“有钱人”。由此衍生的后果就是大众认为法院对这些企业及高管采取的是“保护主义”,法院是专门保护有钱人的,进一步对法院的司法廉洁产生质疑,怀疑法院司法腐败严重,甚至怀疑法院和这些企业高管相互勾结,严重损害了法院的形象和司法公信力。
最后,处理不当很可能影响社会稳定、甚至发生群体性事件
第一类案件涉及人数众多,而其中又分为两种情况,一类属于经济情况较好,有一定社会关系,交际范围较广,这类人群有一定的组织能力;还有一类属于经济情况一般或者较差的,为了获取高额的利息回报,可以说是倾尽所有,到最后却有可能血本无归,因此,此类人群的情绪较为激动,矛盾冲突也较为强烈。而无论是哪一类人群,一旦状告无门,就极有可能导致众多债权人集中上访、闹访,甚至纠集众多人数到法院或政府部门抗议,存在引发群体性事件的隐患,由此造成的后果将十分严重。
三、法院如何妥善处置这两类案件以便尽可能的化解公众的司法质疑
法院对这两类案件暂不受理的成因各不相同,对待和处理方式也不同,第一类案件主要在于法院和地方政府之间的关系处理、如何处理要较多的考虑政府方面的客观因素;而第二类案件主要在于法院系统内部协调、沟通问题。更多的要从法院自身主观因素方面去解决。
(一) 处置、解决第一类案件的建议和方案
首先,法院与政府之间要权责明确,加强沟通
权责明确主要是责任要明确,责任明确并非推卸责任,反而很多部门之间相互推诿往往是因为责任不明确而导致的。对此类案件暂时不予受理的决策是由地方政府部门做出的,责任主体应当是地方政府而非法院,因此,地方政府决策而产生的矛盾不应转嫁由法院承担。当然,这里所讲的责任明确是针对法院和地方政府之间的关系,是明确处理此类案件的责任主体并处理由此产生的矛盾和问题,而不是针对当事人,成为法院名正言顺将当事人拒之门外的理由,因为,从法律角度来说,此类案件本应属于法院受理范围。责任明确的意义在于明确了谁处于处理矛盾的主导地位,防止对此类案件的处理久拖不决、让当事人丧失等待的耐心从而激化矛盾。在责任明确后,法院应和地方政府加强相互之间的沟通,就如何处理的意见相互交流,使之尽快予以解决。
其次,法院自身要定位准确,在服务大局的同时要保持一定的司法自主性
在中国现今的政治体制下,法院必须服务于大局,地方法院也必须要配合地方政府,这是法院无法回避的,所谓的司法独立,只能是最大限度的去维护法官对于个案的审判权独立了,作为整体的法院系统的司法独立还需很长的时间去努力。但作为法院自身来说,在为维护地方稳定、服务地方大局而配合地方政府工作的前提下,必须要保有一定的司法自主性,对地方政府的司法干预不能盲从,更不能认为地方法院就是附属于地方政府的。对于此类案件地方政府要求法院暂缓受理,法院自身也应对该类案件的情况进行综合分析,确实需要配合地方政府的,也应要求地方政府提供相应的书面文件或会议纪要并且应当明确期限,而非仅凭个别领导的口头通知或者非正式场合的拍板决定,因为在告知当事人暂缓受理时法院也必须要有合理解释并安排其他途径以供当事人反映问题,当然,政府的书面文件和会议纪可能不便于出示给当事人,其原因恐怕也只能是归结为内部文件了。
再次,必须要建立可供保护当事人债权、解答当事人疑问的通道、途径,并对涉及的企业予以监管
此类案件当事人认为最不公平、最气愤的并不是法院没有受理,而是没有任何的部门去处理他们的事情、回应他们的诉求。法院暂时不能受理的情况下,必须告知当事人他们的事情应当如何解决,有何途径可供解决,不能让当事人觉得状告无门、毫无希望。因此,必须由政府部门成立专门的部门进行处理,该部门的主要职能应当具备: 1 、对当事人的债权予以登记保护; 2 、对当事人的具体情况提供咨询、对当事人反映的问题予以记录并即时上报; 3 、对涉及的企业进行适当的监管,以防止部分企业恶意转移、抽逃资金从而损害债权人的利益; 4 、对处理情况的最新进展分阶段向社会公开; 5 、处理其他相关事宜。虽然该部门不能及时实现当事人的债权,但对于当事人来说,最起码有部门处理他们的诉求,对自身债权的实现有积极期待,可以很大程度的化解当事人的怨气和矛盾。实践中,也有些地方成立了专门的工作组,但机构不为人知、职能不明确、信息不透明,在对处理企业问题是有一定帮助,但对化解社会矛盾却收效甚微。
最后,必须要明确限定期限,并且严格限制此类案件的扩大化、广泛化
此类案件的处理方式从法律角度和法理上本是不应该存在和出现的,笔者作为一个法院工作人员,也极不认可地方政府对此类案件进行干预,但实践中,作为法院又无法避免此类情况的发生,本文提出的方案和建议也是建立在此类情况无法避免的情况下如何尽大可能化解矛盾的权宜之策,因此,在对此类案件采取上述措施不可避免的前提下,法院一方面应当要求地方政府必须明确限定期限,如在期限内仍未有明确的解决方案,法院必须要启动司法程序给予当事人解决,避免情况久拖不决,而使暂时平息的矛盾重新爆发;另一方面,法院对采取此类案件处理方式的情况应当严格把关、严格限制适用范围,防止此类案件的扩大化和广泛化、避免引起更大的社会不良效应和后果。
(二) 处置、解决第二类案件的建议和方案
1 、法院之间加强联系沟通,形成地区性统一管辖认知
此类案件主要在于各法院对于管辖的认识不同,因此,当各法院之间对管辖有争议时,作为法院不应当相互推诿,让当事人在各法院之间来回奔波,而是要加强和其他法院的沟通和联系,最好能对该个案的管辖认识达成一致。各基层法院在日常工作中,应对这类管辖认识上的争议进行汇总整理,并形成系统的书面材料上报中级人民法院,由中级人民法院不定期的召集辖区内的各基层法院,对汇总后的管辖认识争议、管辖依据的证明标准及其他有关管辖的争议形成统一性的认识,从而使该地区范围内各县市的基层人民法院就管辖认知能够达成共识,避免今后在相同问题上又产生相互推诿的情况。
2 、当前接待法院应树立先收案的责任意识
就某一个案的管辖的争议未形成统一认识,争议法院之间也无法协商一致的情况下,应如何处理?这时,作为当前接待当事人的法院不应当再次推诿,让当事人再跑到另一争议法院去立案,而应当对当事人的诉讼材料先予,法院之间的争议应当由法院去解决,其矛盾绝不应当转嫁由当事人来承担。当前接待法院在接受材料后,应对该案进行审查、合议,如确实认为不应由本院管辖的,有两种途径选择:一种是立案后按照民诉法规定的移送管辖处理;另一种是立案之前直接提请上级人民法院,由上级人民法院与各争议法院沟通后指定某一法院管辖。因此,当前接待法院树立先收案的责任意识至关重要,不能因法院之间的问题增加当事人的诉累和诉讼成本,造成当事人对法院的不良印象,并对法院的司法公信力产生质疑。
3 、逐渐从立法上完善相关管辖的规定
前述方案是在现有法律框架下提出的,要减少各法院之间对管辖认识的争议,最终要依靠对实践中发现的问题及相关做法进行汇总,并在立法上予以完善。首先,现行民诉法的管辖规定是倾向于方便被告诉讼,并结合有利于查清争议法律关系的原则,因此,相关司法解释应当围绕民诉法的立法精神,严格控制对管辖依据作扩大解释,从逻辑上来看,管辖依据的简化也会减少管辖争议的发生;其次,还应对管辖依据的证明标准进行明确,很多案件法院之间对适用的管辖依据的认识并无争议,而是对当事人提供的证明管辖权的材料是否具备证明效力存在争议。如经常居住地的证明标准、下落不明的证明标准、合同履行地、签订地的证明标准……;最后,对协议管辖的有效条件应当具体化,防止当事人管辖约定模棱两可时,各法院对该协议管辖是否有效而产生争议。综上,只有对管辖依据的相关问题明确化、具体化,在立法上逐步完善,才能真正解决实践中各法院在管辖认识上的争议。
结语:
法院是解决纠纷的最后一道关口,而立案受理是法院的第一道关口,其对当事人的纠纷能否进入司法程序至关重要,实践中,各地法院碰到的问题绝不仅仅是本文提到的两类案件,法院一方面要尽大可能的保护当事人的诉权,立案时审查不宜过严,不应过多进行实体审查;另一方面又要考虑到法院的目的是解决纠纷,而有些纠纷由法院处理,不但无法解决,反而会引起新的矛盾纠纷,立案时不但要审查是否符合受理条件,还要综合考虑审判、执行、社会效果等各方面的情况。因此,在保护当事人诉权和综合其他各方因素之间应如何权衡,是现今体制下法院的一大难题,因现实和法律冲突所产生的司法质疑我们仍要去面对和化解,而要解决现实和法律的冲突还需更多的耐心等待和我们法院人更多的努力付出。