非诉行政执行案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为,负有义务的一方当事人在法定期限内不提起行政诉讼又不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务,人民法院根据行政主体或者具体行政行为确定的权力人的执行申请,经过与诉讼审查不同的审查,裁定执行生效的具体行政行为的活动。 由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。可以说,法院是保证行政执法权得以实施的最后一道程序。但是,目前各地法院负责对非诉行政案件的审查和执行尚没有统一的标准和机构,执行效果也不理想。而非诉行政执行案件具有一定的特殊性,我国行政诉讼法及其解释对其仅仅作出了原则规定,可操作性不强,各地法院对此类案件的执行做法不一,五花八门,不规范之处较多,有的甚至违法执行。
一、当前社会行政机关执法过程中存在的问题
   在办理行政执法案件的过程中,由于行政机关和行政相对人地位的不平等,行政法治的制度性建设和观念性建设之间存在着较大的落差,导致在行政执法方面存在着不少缺陷,而造成的行政相对人合法权益被侵害或是处罚不公,以及行政机关不作为或是乱作为的现象时有发生,主要表现在以下几个方面:
1、执法过程中轻程序重实体
审查具体行政行为的行政程序是否合法,就要根据具体行政行为的性质和特点,审查其应该执行的程序。 有些行政执法人员为了使行政执法案卷能经的住有关部门的检查评审而想方设法的找依据作案子,以求达到行政执法工作从案卷上来说是合法的这样一个目的。在实际操作中,认为只要结果是正确的就可以了,而不管执法程序的合法性,对于处罚前应当告知当事人处罚的事实理由、依据和听证的往往不告知就直接进行处罚,剥夺了行政相对人应有的权利。或者在操作中,先处罚后补卷宗,先下决定后立案,具有很大的随意性。这样的情况在行政执法中普遍存在,尤其在计划生育行政执法中,为了操作便利,执法者往往带着“能处理就处理,不能处理就下决定”的思想,执法过程中程序操作随意,给行政执法工作带来了极其不良的影响。
2、执法权限不明确
执法部门多、职能交叉多,加上存在着部门经济利益,因此出现了本部门行政执法权限无依据,就从其他部门的执法权限中找,“欲加之罪,何患无词”。没有依据,“寻找”依据,无权处罚,找“人”处罚。如某法院办理的质量与技术监督一案,行政机关仗着手中的权力,无视行政相对人的合法权益,为了实现工作目标,进行违法操作,对行政相对人任意进行处罚,在其申请法院强制执行过程中,经过召开听证以及人大代表和政协委员旁听并座谈,最终作出了不准予强制执行的裁定,引起了社会和新闻媒体的广泛重视。
3、执法依据不明确
对同一类型的案子,从不同的法律规定中找处罚依据,根据自己的需要有的重罚、有的轻罚、有的不罚。以某一相同的事实理由立案的几个案子,在处罚的过程中却对不同的相对人用了不同的法律法规,处罚结果当然也是不一样的,有相对人被罚款,有的相对人可能仅仅是责令改正。如某法院受理的一部分城建行政处罚的非诉执行案件,对于同类型的甚至同一小区内同性质的违章建筑,同村的违章建房,有的责令限期拆除,有的仅处以罚款了事,罚款数额也是多少不一,更有甚者,其处罚采取“有人举报则处理,无人举报则不理”,造成了行政执法过程中的不公。
4、执法过程中工作不严谨
在行政执法尤其是行政许可过程中,工作不严谨,措辞不准确,容易产生歧义,给行政相对人在理解上产生误解和偏差,甚至给一些投机的行政相对了钻了空子。如工商部门在办理营业执照和生产经营许可证时,对经营范围的界定不清楚,为图工作的方便,对许可的项目仅粗略以“等”概括之,不仅无法明确界定经营范围,给生产经营活动造成了不良影响,而且让一些不法的投机商人钻空子,造成严重后果,而一旦到了诉讼阶段,却“有苦难言”。
5、滥用职权现象时有发生
主要表现是个别执法者、利用个人的地位与职权,把党和人民给予他个人的权力凌架于法律之上,篡改执法依据,歪曲执法事实,进行不公正处理或使违法者逍遥法外,另外还有少数行政执法人员执法犯法问题也较严重,如滥用职权索贿受贿,敲诈勒索等等,有的行政执法人员甚至与犯罪分子同流合污,充当地方黑社会势力的“保护伞”。
行政执法的随意和方法的简单粗暴等问题不仅造成群众对行政机关的不信任,使行政机关在人民群众心中形象威严受损。而且很容易引起群众不满,进而产生大量信访, 造成有冤不伸、有气自忍或权益被侵害只知道找领导的现象。不仅造成了不法行政行为的恶性循环,而且加大了政府的工作压力。行政执法的不公也易诱发不稳定因素,甚至造成人民群众暴力抗法,引发群体性事件,扰乱社会秩序。
二、存在问题的原因分析
一是现行法律法规授权不一,实践中出现政出多门现象。现行法律、法规多头授权,使得办案人员在实际操作中有空子可钻,因此有的行政机关在办理行政执法案件时,就根据自己的需要好恶来决定法律的适用,有的人还把这与维护行政机关的权威和保护执法人员的工作积极性挂起了钩。造成行政执法“乱”现象。
二是不同的法律法规对同一行政管理事项规定多样化,造成实际操作中行政机关执法人员对相同事项处理不同。对同一行政管理事项,不同的法律、法规都进行了规定,但却有明显的不同。因此,当在多个相对人中办案人员对不同的相对人不同的态度,对具有同类违法行为的不同相对人,就想方设法按自己的意愿进行处理,为了做到案卷文书的规范不违法,就从不同的角度找法律依据,结果是对同一类型的违法行为有了用不同的法律处理的情况发生,有的重,有的从轻。引起行政执法“软”状况时有发生。
三是行政执法过程中,法律制度变形。法律制度在行政权利面前遭遇尴尬。在行政处罚案件办理的前期,行政相对人认为自己的违法行为不严重,没有在意,但是当案件办理到告知阶段时,才发现问题严重要被处罚了,这时他就利用陈述申辩的机会找门路,经过努力有的相对人就找到了门路,结果出现行政机关领导要求案件承办人员对此案从轻或是免予处罚,因为行政处罚虽说是案件审理委员会集体讨论决定的,但是最终下达还是要经过行政部门领导的批准,所以承办人员就只好为了领导的要求而在陈述申辩上做文章,通过复核程序来达到领导希望的目的,因而,案件审理委员会的集体决定就这样被行政领导的个人意志改变了,法律制度在行政权利面前被打了折扣。
四是行政执法相对人法治意识的淡薄,对依法行政的不配合等也在一定程度上影响了行政法治建设的进程。行政执法部门的监管力度尚有欠缺。如众多违章建筑不是发现在初始阶段,而是等违章建筑建好了,甚至有的过了多年,才申请强制执行。虽然是违章建筑,但老百姓也有大量的人力物力的投入,所以对法院的拆违工作有很大的抵触情绪。
五是部分行政执法部门行政处罚不够规范。有的行政执法部门对同一片的违章行为,没有统一的行政处罚措施,更没有统一申请法院强制执行,老百姓误认为法院执法不公,内心滋生了抵触心理,给拆违工作大大增加了难度。
六是行政执法人员素质不高。执法是一项综合性的工作,要高质量地完成执法任务,不仅要求执法人员有较高的法律素质,而且要有较高的专业素质和政治素质,但事实上目前的执法队伍中,不少人素质不高、不懂法律。据调查,有些基层执法部门中竟无一人受过系统法律知识教育,更不用说专业知识了,也在一定程度上影响了行政执法的质量和公平。
三、解决问题的对策
1、从立法上杜绝多头授权和重复授权
立法工作中尽可能的避免多头授权,交叉授权,一部法律授予众多的行政机关对某一事项的管辖权,这结果必然导致政出多门;对于同一个事项尽量不要出现多个法律不同规定的情况,加强“立、改、废”工作,加快法律依据的更新换代,跟上社会发展的脚步,不然就会给一些人有空子可钻。
2、加强法制建设,改变权大于法的问题
行政相对人作为被管理的对象,双方地位本来就不平等,行政执法人员又是以管理者的身份去执法,行政执法人员很难做到站在中立的立场上进行行政执法,这对于本来处于不平等地位的行政相对人来说,就显得处境更加不利。因此,在行政执法制度建设上,也应当加强审办分离。尤其应当从根本上加强法治观念,加强平等意识,从而更加完善法制建设,从根本上改变权大于法的问题。
3、纠正“为罚而罚”的传统观念
要转变政府职能,真正实现行政执法的民主化与公开化。加强执法的过程中,要切实保证执法过程中的加强执法的民主化过程中,要切实保证执法过程中的公众参与,除某些依法不能公开的活动外,行政执法活动都应向公众公开,并接受公众监督,听取公众的意见和建议,不断改进执法工作。公开是防止滥用职权、保障执法公正性所必须的。
4、建立和完善行政执法监督机制、改革执法制度
完善行政执法监督、改革执法制度,充分调动各方面的积极性,通过合法途径,加强国家权力机关、司法机关对行政机关的执法监督;加强新闻媒体对行政机关执法的舆论监督;加强党对国家机关的领导和监督;加强行政机关的内部监督。通过以上各种途径,加强对执法工作中的违法乱纪现象的追究,对于那些在执法过程中知法违法、以权谋私、贪赃枉法的现象,要严惩不殆,以树立执法人员在公众中的良好形象。
5、严格按照法定程序执法,树立程序观念
审查具体行政行为的行政程序是否合法,就要根据具体行政行为的性质和特点,审查其应该执行的程序。() 相对于行政主体而言,行政相对人显然是弱势群体,为了保证行政执法的公正性就必须严格按照程序来执法。实践中存在的只要效果好而不管是否遵循法定程序的观点是是有害的。只有严格按法定程序执法,才能切实防止执法过程中个人专断和非公正的现象,特别是在我国目前部分执法人员素质不高的情况下更是如此。
6、继续加强普法宣传,提高执法人员的素质
为严格执法创造一个良好的社会氛围,应开展多种形式的学法和用法活动,通过宣传活动,要让人们普遍认识到,只有使国家行政管理的各个方面都实现制度化、法律化的要求,我们的社会主义法制建设才能真正地健全和完善起来,我们的行政执法才能真正公开、公平、公正。
7、建立责任追究制度,实施赔偿追偿
依法行政不能仅仅依靠行政机关和执法人员自性,而应该注重控制机制的运作。对执法权力的控制应与所拥有的权力成正比,所行使权力越大,执法者应承担的责任也应越大。在此基础上建立相应责任追究制度,从根本上分清执法过程中产生的责任问题,各司其责,防止推诿。一旦产生差错,可以落实行政和刑事方面的责任追究,迫使行政权力在法定范围内运作。对造成不良后果的执法行为,充分实施赔偿和追偿的法律法规。
8、进一步规范和强化行政执法工作
行政执法部门的职能科室除正常固定的巡查和分片包干外,还应建立动态巡查制度,认真做好巡查日记,特别是要加强节假日期间当事人的抢建行为巡查,在源头上防止违章建筑行为的发生。通过巡查,一旦查实违章搭建行为,就应及时处理,避免错过执法时机,同时应发现一案及时处理一案,以打消当事人法不责众的侥幸心理和攀比、观望之风。此类案件在我院执行的“九里开发路拆违系列案”和“下水南拆违系列案”中显得尤为突出。
9、建立有效执行的工作网络
在各乡(镇)、村、街道办事处的人民调解组织或司法员中择优设置联络员制度,建立基层协助工作网络,对各种违章搭建行为及时进行劝阻和向国土部门举报反映,以使违章行为尽快被发现在初期,避免酿成更为严重的违法行为,并实行有偿举报制度,以提高联络员的积极性和责任心。
10、引入听证制度
听证的实行体现了公正性和民主性,避免了主观臆断和权力滥用。 在行政处罚过程中引入“听证制”,在对行政相对人作出处罚决定前,组织召开“听证会”,充分听取相对人的申辩和意见,以弥补执法过程中在实体和程序上可能存在的缺陷和瑕疵,增强行政的民主性和公正性,只有行政处罚“合法、合理、公平”,才能减轻相对人的对抗情绪。
四、非诉行政执行案件实行专业化管理的必要性、可行性分析
近年来,随着我国依法治国进程的加快,各行政执法部门行政处罚的力度越来越大,同时申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件也相应增多,且这类案件绝大多数集中在基层法院。据统计,全省法院审查非诉行政执行案件从2004以来年均增长35%。非诉行政执行案件的激增,与我国的执行体制密切相关,除公安、工商、海关、税务等行政机关具有有限的强制执行权外,大量的行政机关,特别是与群众日常生活密切联系的土地、规划、拆迁、计生、交通、环保、乡政府等机关都不享有强制执行权。现在全社会都强调和谐社会建设,各个行政机关普遍注意避免矛盾激化,一旦当事人在法定期限内既不申请复议或起诉,也不履行,不少行政机关就简单采取向法院申请执行的办法转移矛盾。非诉行政执行虽然通过法院不断加大力度而不断完善,但不可否认的是,非诉行政执行执行的种种制度还不健全,仍然存在着很多的不足之处。 申请法院执行的行政案件执行难度往往高于普通的诉讼案件,阻力大,对抗性强,执行风险高。它也牵涉法院大量精力和时间,需要组织大规模的人力,并配以相应的物质装备,如市国土资源局申请强制征地拆迁和违章拆除等土地案件,需要精心组织,周密部署,法院组织大量执行人员,并请公安维护外围秩序,还需要不少民工、挖掘机、运输车辆等。现法院执行局既要负责民事强制执行,又要负责行政强制执行,程序不同,关系不顺,力量不足,执行效果不佳。案多人少矛盾十分突出,可谓不堪重负。而非诉执行拆违案件,不管案件的大小,都需要投入大量的人力物力,包括拆违民工的组织、拆违周围的警戒、违章物品的清点及摆放等等,实是心有余而力不足,造成越来越多行政案件的执行积案,难以保证行政处理决定及时高效的执行,所以在法院设立负责行政执行案件的专门机构是客观现实的需要。
我国有刑事、民事、行政三大诉讼法。刑事生效判决基本由公安执行,民事生效裁判由人民法院执行局负责,而行政案件执行一直与民事执行合在一起,没有专门机构。行政强制执行与民事强制执行是两个不同的法律内容。从执行主体看,我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院,但在法律规定的情况下,也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同;从执行依据看,行政强制执行的依据是行政机关作出的生效处理决定,而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院的判决、裁定或调解等法律文书;从执行对象看,行政强制执行的对象比较广泛,可以是物,也可以是行为和人身,而民事强制执行的对象仅限于物;从执行结果看,行政强制执行既不能调解,只能强迫行政相对人履行义务,也不能改变处理决定,民事强制执行则可以执行和解。而目前我们法院执行局既要负责民事强制执行,又要负责行政强制执行,程序不同,关系不顺,执行效果不佳。行政强制执行机关原则上为作出行政行为的行政机关,也可部分委托或全部委托下级行政机关代为执行,或者有些国家成立专门的行政强制执行机关,负责行政行为的执行。 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依照最高人民法院《若干问题的解释》规定,行政审判庭负责对具体行政行为的合法性审查,需要强制执行的,“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”。所以,成立专门的行政强制执行机构是有法律依据的,这样实行专业化管理,可以更加规范执行行为,提高执行效果。
近年来,行政诉讼案件呈下降趋势,而与行政诉讼案件下降趋势形成鲜明对比的是,非诉行政执行案件一直保持着强劲的上升势头。将非诉行政执行案件纳入司法审查轨道,这是行政审判制度发展的必然。审理行政诉讼案件与审查非诉行政执行案件,是行政审判的两大组成部分。这样既通过法院审查来促进行政机关依法行政,又保障行政相对人的合法权益。同时对于非诉行政案件的申请、审查等等都应有细致的规定。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判,因为经过严谨的庭审程序,裁决的内容准确性、稳定性相对较高,因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段,不需再做审查。而非诉行政执行案件,申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性,人民法院类似启动了一次诉讼程序,是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判,然后才是实际强制执行阶段。成立行政强制执行局可以将行政庭人员合署办公,更好地整合司法资源,发挥其功能和作用,改变原来审查和执行两块各管各,互相脱节的局面,有利于对非诉行政案件审查的严格把关,实行法律效果和社会效果的有机统一。
中共浙江省委提出建设“法治浙江”,法院作为审判机关,是“法治浙江”建设的重要力量,要为党委政府的中心工作提供优良的司法保障和服务,就要做强做大,而强化非诉行政案件的执行就是一个“突破口”。按照法律规定,行政强制执行案件有所在地基层人民法院受理。目前申请法院执行非诉行政案件的单位主要有国土、计生、建设、工商、水利、卫生、环保、公安、税务、农林、药监、质量监督、公路稽征等行政执法机关,还有许多行政决定由于法院自身条件限制没能受理,行政与司法冲突时有发生。非诉行政案件执行难,尤其是国土资源案件执行难问题未得到根本解决,案件积压和执行效果不佳,执行率不足40%。 行政非诉案件的执行,直接关系到行政机关的执法权威和执法效果。设立行政强制执行局有利于强化非诉行政案件的执行力度,解决政府难题,更好地树立政府权威,促进“法治政府”建设,所以这一对政府行政执法有利的举措比较容易得到当地党委政支持,而专门机构的设置也就顺理成章了。
依法治国是社会文明进步的重要标志。依法治国,建设社会主义法治国家指导思想的确立,势必要求建设一支公正、依法、保证法律正常运行的执法队伍。首先就是要严格依法行政,是确保法律的尊严与威力得到充分尊重的重要基础。随着法制建设的不断发展和完善,行政执法活动将沿着依法行政的轨道健康发展,依法办事、严格执法,从而赢得广大公众的赞扬和信任,助建社会主义和谐社会。