随着房地产市场的繁荣和房屋转让的频繁,因房屋登记引发的纠纷日益增加,持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利,提起民事诉讼,而与该房产行政登记行为有利害关系的一方却对房产管理部门的颁证行为提起行政诉讼,从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉,对该类涉及两个不同类型法律关系,适用不同诉讼程序的交叉案件如何处理,法律尚无明确规定,由此给审判实践带来困惑,各法院的处理也因认识分歧而处理模式迥异,处理结果大相迳庭。本文通过剖析国家司法权与行政行为公定力的关系,阐明在民事诉讼中法院可以审查具体行政行为的合法性,通过审查基础民事法律关系的效力确定房屋权利归属或事实状态。当事人依此宴请行政登记机关进行权属登记,勿需另行提起行政诉讼。全文共5409字。
 一、问题的提出
一家开发商与张某签订了一个合同,约定把一套房子抵20万元的债务给张某。张某对房子进行装修后住了进去。可是,不知是什么原因,开发商又把这套房子以30万元卖给了王某,并给王某办理了房产证。但当王某拿着房产证去看房子时,却发现张某住在里面。无奈,他只好把张某告到法院,要求法院判决张某搬出住房(民事侵权诉讼)。张某一看自己当了被告,也急了,就起诉了房地产登记部门,请求撤销王某的房产证(行政诉讼)。而在这一行政诉讼期间,张某又起诉开发商与王某签订的房屋买卖合同无效(民事合同诉讼)。三个诉讼导致的结果是:民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判结果为由,裁定中止审理;行政诉讼以行政机关登记行为违法为由,判决撤销房产证;民事合同诉讼以房屋买卖合同有效为由,驳回张某的诉讼请求;民事侵权审理最后以行政判决为依据,驳回王某的诉讼请求。现在,王某每天拿着民事胜诉判决申诉。
随着社会经济关系演变的日益繁复以及行政行使领域的不断拓展,在司法实践中民事争议与行政争议相互交织重叠的情形呈上升趋势,上述涉及房屋权房屋登记(行政登记行为)的案件就是较为典型的民事与行政纠纷交叉案件,所谓民事与行政纠纷交叉,是指当事人对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷。根据我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法的规定,解决民事纠纷和行政纷纷应当分别适用民事诉讼和行政诉讼程序,该类案件涉及两个不同类型的法律关系。法院在审理时谁先谁后,能否并案审理,究竟应当适用何种诉讼模式,法律无明确规定,由此给审判实践带来困惑,有的法院是先行政后民事,有的是先民事后行政。 各法院的处理也因认识分歧而致处理模式迥异,处理结果大相迳庭。
二、两大诉讼产生交叉的原因。
1、立法上的原因。
两大诉讼的紧密性。在我国行政诉讼法颁布实施之前,我国的行政诉讼制度最初是在民事诉讼法中作出规定的。1982年3月8日颁布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”随着行政诉讼法的颁布实施,行政诉讼才从民事诉讼中分离出来,成为一个独立的诉讼。从世界范围看,目前,存在独立行政诉讼制度的国家中,行政诉讼大多也是从民事诉讼中分化独立出来的。行政诉讼从民事诉讼中分离出来的事实说明了两大诉讼关系紧密。故两大诉讼产生交叉有其立法上的根本原因。
此外,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第(三)项规定:“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事争议或纠纷的处理权授予了行政机关行使。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理……。”但土地所有权争议后双方当事人首先想到的是打民事官司,立法却规定了土地争议是由政府先作出处理的,而政府对土地争议作出处理的行为又是可诉的具体行政行为,因此,这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉的问题。     
2、行政权的扩张与民众维权意识的提高。
行政管理不仅涉及国家和社会的管理,涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益,而且,随着市场经济和社会的飞速发展,国家行政干预的范围越来越广,行政权得到了扩张。与此同步,民众的维权意识也在不断提高,一些本来看似鸡毛蒜皮的事现在都能搬上法庭论个公理,以前认为告行政机关是“鸡蛋碰石头”、“胳膊扭大腿”。现在,人们却认为行政机关开支的是纳税人的钱,应当为纳税人服务,应当依法行政,不管是什么样的行政机关,只要侵犯了纳税人的利益,就应当被告上法庭。父母与子女之间、民与官之间的官司早已寻常,而行政行为往往会直接影响或者间接影响两方以上相对人的权益,并且他们对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求,有关当事人提起行政诉讼后,与被诉具体行政行为有利害关系的另一方当事人则提起民事诉讼,或者有关当事人持行政裁决、行政确认文书直接提起民事诉讼后,有利害关系的当事人则提起行政诉讼,或者有关当事人同时提起行政诉讼和民事诉讼。这就决定了行政诉讼的复杂性及其与民事诉讼的交叉性。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定:“房地产转让、抵押、当事人应当依照本法第五章的规定,办理权屋登记。”该法第六十条第三款规定:“房地产转让式变更时,应当向县级以上人民政府房地产管理部门审查登记,”因此房屋买卖合同签订或房屋的交付等都不自然,引起房产所有权的自然转移,必经提交相关材料经房产管理部门审查登记,才能发生房产权转移。目前,因房地产市场的活跃和房屋转让的频繁,房产管理部门领发房产证后,持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利,提起民事诉讼,而与该房产有利害关系的一方(行政登记行为的利害关系人)却对房产管理部门的颁证行为提起行政诉讼,从而出现行政诉讼与民事诉讼的交叉,在审判实践中这类案件日益增加。 
三、房屋权属登记案件民事与行政纠纷交叉问题的处理。
行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件应当适用何种方式进行审理,。在审判实践中,对这类案件的审理,对此问题,理论上和司法实践中存有以下五种代表性观点:第一种观点为“证据审查说”,即针对民事诉讼中的行政附属问题,如果是不涉及行政法规、行政规章适用的“事实性附属问题”或“证据性行政附属问题”,则可以成为争讼质疑的对象,对于不具有困难性的附属问题,人民法院只要依据法定程序,全面、客观地审查核实证据即可。第二种观点为“先行政后民事说”,即民事诉讼中涉及到行政附属问题,应采取行政权优先原则,建议当事人通过行政诉讼解决,然后再根据行政诉讼的结果确定双方当事人之间的民事关系。此观点为目前司法实践中的普遍做法。第三种观点为“行政附带民事诉讼说”,即在行政诉讼过程中,人民法院在审理和确认行政主体的具体行政行为是否正确与合法的同时,根据当事人或利害关系人的请求,合并审理与被诉的具体行政行为有关联的民事争议的活动以及该活动所产生的诉讼关系。此观点被最高人民法院有关司法解释部分采纳。第四种观点为“司法最终原则说”,即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”,对“初审”不服,当事人可以提起民事诉讼,由法院作最终裁决,有利于对交叉争议的审理和解决。第五种观点为“各自分立说”。一是行政诉讼与民事诉讼同时进行,行政诉讼审查具体行政行为是否合法,民事诉讼直接确认双方民事法律关系;二是无论民事诉讼还是行政诉讼,谁先立案谁先审理,后立案的中止诉讼,待先立案的审理终结后再恢复诉讼。○1 
这些意见都有其合理的一面,笔者认为要妥善解决此类案件,应当进一步剖析国家司法权与行政行为公定力之间的关系,明确在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题。
在民事诉讼中是否可以审查行政行为的合法性问题,是一个我们无法回避的问题。如何解决这个问题?笔者认为,在民事诉讼中,人民法院可以审查行政行为的合法性问题。其一,行政行为在民事诉讼中是作为当事人支持自己主张或者抗辩理由的证据形式出现,根据证据审查规则,人民法院应当审查证据的客观性、关联性和合法性。因此,对行政行为的合法性审查,属于人民法院的职责范围。其二,也是最重要的一点,从司法权与行政权的关系来看,尽管行政权与司法权是相互独立的权利,但是,根据“司法最终解决原则”,司法权在一定意义上优于行政权。○2对于行政机关作出的行政行为,司法权可以通过一定程序介入,对行政机关的行政行为进行审查。从现行法来看,这主要表现为通过行政诉讼程序,对行政行为的合法性进行审查。尽管现行法对行政行为合法性予以审查的只能是赋予了行政审判庭而非民事审判庭,但是,我们应当看到,行政审判庭、民事审判庭甚至刑事审判庭等都属于法院内部的分工问题,它们行使的都是国家的司法权,相互之间并非矛盾对立关系,其内部分工主要是为了更好地审理案件而已。因此,不能说民事审判庭审查了行政行为的合法性,就等于越权审查。而且,从英美国家来看,其法院系统是单一的,行政案件与民事案件、刑事案件一样,均有普通法院管辖,所有类型的案件都是由同一法院同样的法官审理的,这也从一个侧面表明,行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之间的只能并非必然对立。只要有利于案件得到公正迅捷的处理,是分开审理还是合并审理,都应当被允许。此外,民事、行政案件一并审理,也有利于避免民事审判结果与行政审判结果发生矛盾,避免由此而产生的讼累问题。
我国现行行政诉讼制度对具体行政行为的司法审查坚持以合法性审查为原则,以合理性审查为例外。行政登记行为是指“行政主体应申请人申请,在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实,并依法予以正式确认的行为。”○3因为,在民事法律领域,一些民事行为实施以后,民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得,必须经行政登记后才能取得。对房产登记行为合法性审查的标准取决于房产登记机关在进行登记的行政程序中所依据法律、法规、规章等的规定,应达到的标准,也就是房产登记审查标准。 房产登记机关登记审查标准到底是实质审查还是形式审查,理论界有颇多争议。笔者认为,房产登记行为的典型特征是具有记载性,登记机关即使具有调查询问权限,其调查的结论也只能作为其对申请人申请登记的权利状态合理怀疑的证据,即因为对申请人提交的物权变动或者权属无争议的证明材料的真实性存在怀疑,故而登记机关有理由怀疑申请人申请登记权利状态与实际的权利状态不符,因而不予登记,而并不是对物权变动的基础法律关系的有效性作出判断,登记机关也无权对物权变动原因关系的有效性作出认定。其次,从权力分工的角度来看,登记事项本属民事权利,民事权利发生疑义或争议时当事人可以通过司法途径来解决,行政机关无权就民事法律关系的合法性径行作出判定。行政机关无权对物权变动原因行为是否合法有效进行审查,故房产登记机关的审查是形式审查。
由于法律对于房产登记行为只规定了形式合法的标准,在司法审查中,法院不能用高于既有法律规范规定的标准衡量登记机关的登记行为,否则将导致不公,登记`机关只要尽到了形式审查的义务,其登记行为就应当认定为合法。也就是说,如果申请所有权转移登记的申请文件在形式上符合法律要求,房产登记机关予以登记,假设登记机关登记状况与实际所有权状况不符,房产登记机关的行为应当认定为也是合法的。因为房屋买卖合同在当事人间形成一种民事法律关系,对物权变动所依赖的这种民事法律关系是否合法、有效的实质审查,裁决权在于法院。法律不要求房产登记机关在登记时对交易的实质合法性予以审查,故法院在行政诉讼中以交易实质上不合法为由撤销该行为显然不妥。当事人在对房产登记行为提起诉讼时,其只能提出登记机关对申请文件的形式审查没有尽到法定职责,但当事人如果证明登记权利人不是真正的所有权人,由于这一事实对于确定登记行为是否违法没有意义,不属法院审查内容。
在行政诉讼中一并解决民事争议的意见是否可取呢?笔者认为这种观点可能忽视了行政诉讼的立法目的和审查标准。行政诉讼的目的在于控制行政权力,而不是代替行政权力,因此对具体行政行为的审查在深度和广度上都是相当有限的,只能审查行政行为在实体上和程序上是否有法律根据,至于有关行政行为介入的民事法律关系,原则上不在审查范围。行政诉讼法第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”合法性审查的原则已经把行政诉讼的立法目的和审查标准都局限在行政行为这一焦点上,而非对行政行为产生争议的民事法律关系。行政诉讼法解释也已经就行政附带解决相关民事争议的对象作了明确说明――针对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决,而此类裁决主要是指比如拆迁纠纷裁决、土地确权等,并不包含房屋权属的登记问题。故在行政诉讼中一并解决民事争议的意见,笔者认为并不可取。况且,如果行政机关尽到了应尽的审查职责,且符合法定程序,没有违法行政,那么这种情况下行政诉讼的合法性审查标准也不足以解决行政行为背后的民事争议问题。
综上,房产登记机关在审查登记申请时,只是进行形式上的审查,行政诉讼没有权力审查当事人是否是真正的权利人,当事人之间的民事争议,还必须通过民事诉讼来解决。行政诉讼的结果对民事诉讼没有意义,无论是判定维持还是撤销登记行为都不意味着法院对民事实体争议作出判断,所以,从行政诉讼目的及审查范围上看,“先行政,后民事”的审查模式是缺乏理论依据的。 
如前所述,行政诉讼只对登记机关的登记行为进行形式的审查,对行政登记所依据的基础法律关系的效力问题并不涉及,我们可以这样认为,无论登记内容与权利的实际归属是否一致,都不足以说明登记行为是合法的还是违法的。所以,民事诉讼的结果对行政诉讼也同样没有意义。故有人提出“先民事,后行政”理论上也显不足。
笔者认为,在涉及民事与行政交叉问题的房屋权属登记案件中,真正产生争议的原因在于当事人之间的民事纠纷。由于登记机关的职权和条件所限,其无权对行政登记背后的民事法律关系进行审查。因此,民事审判不必拘泥于既有权利证书的限制,而应当通过审查基础民事法律关系的效力而确定权利归属或事实状态。当民事确权的裁判文书一经作出,合法的权利人自然可以根据其内容直接申请登记机关变更登记,而没有必要另外提起行政诉讼。
注释:
○1《一个案件、八份判决――从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》载于《中外法学》1998年第二期。
○2王达:《司法权与行政权关系之探讨――对“老干妈”一案二审判决异议》,载于《法律适用》2001年10期。
○3姜明安主编《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社1999年第197页。