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行政诉讼相对集中指定管辖制度的变革与完善
时间:2014-09-11  来源:  作者:  分享到:

—以丽水市9个县(市、区)法院试行现状为视角

论文提要:

2013年1月14日,最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(以下简称《通知》),要求全国各省、直辖市高级人民法院全面铺开行政案件相对集中管辖试点工作。丽水市法院作为该制度试点的先行者,早在2007年9月已经开始尝试行政诉讼案件相对集中管辖试点工作,并在其所辖的9个县(市、区)基层人民法院中试行“行政诉讼相对集中指定管辖制度”, 即在考虑便民、受案均衡度及审理优势等因素的基础上确立2至3个被指定管辖法院,依行政相对人申请或基层法院报请,由中院根据管辖区域范围内各被指定管辖法院受理行政诉讼案件的情况,将行政诉讼案件的管辖权进行重新调整和合理配置,利用指定管辖的方式,把某一区域的部分一审行政诉讼案件交由被指定管辖法院管辖。随着行政审判体制改革的深化,为摆脱行政诉讼相对集中指定管辖制度的困境,笔者以丽水市9个县(市、区)法院试行现状为视角,通过分析指定管辖制度设立的背景和成因,针对该制度本身及运行过程中所产生的一些争议性问题所作的思考,尝试提出相对完善的变革方式,以期对最高人民法院该项试点工作的开展和行政诉讼管辖制度的变革完善有所裨益。(全文共计8274字)

引言

丽水市中级人民法院于20079月出台《关于试行行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》(以下简称《试行意见》),针对丽水市基层法院一审行政案件数量普遍偏少的现状,考虑到区位优势、审判业务水平及地理位置等因素,确定莲都区人民法院和龙泉市人民法院为集中管辖法院。该制度实施之初,因指定管辖法院过于集中,指定管辖划片管辖区域案件的不均衡,导致被指定法院外地移送指定管辖案件大幅增加,后丽水市中级人民法院在总结试行经验的基础上,于20102月出台《丽水市中级人民法院关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》(以下简称《意见》),在综合考虑便民、均衡及审判优势等因素的基础上,增设松阳县人民法院为指定管辖法院,平衡了指定管辖案件分流,使行政诉讼指定管辖制度更趋合理、完善和规范。根据最高人民法院《通知》精神及浙江省高级人民法院的指示精神,丽水市中级人民法院于20134月出台了《丽水市中级人民法院行政诉讼相对集中管辖试点工作的实施方案》(以下简称《实施方案》),为进一步改善行政司法环境、统一裁判尺度、促进司法公正、更好地保护当事人的合法权益、监督行政机关依法行政提供了制度依据。

一、溯源:管辖模式的抉择

丽水市中级人民法院经过长时间的调查研究,在总结分析我市法院系统内部环境和行政审判外部环境的基础上,结合《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政审判管辖若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)关于管辖权的规定,在全市9个县(市、区)法院探索试行行政诉讼相对集中指定管辖制度(以下简称指定管辖制度),以期解决行政诉讼案件公正和效率的冲突,合理配置司法资源,改善行政司法环境,提高行政审判公信力。

(一)法院系统之内部环境

1.案件分布不平衡

指定管辖制度试行前三年,丽水市基层法院共受理一审行政诉讼案件517,年均收案172.33件。其中年均收案40件以上的法院1个,年均收案30件以上的法院2个,年均收案10件以上的法院3个,其余法院年均收案不足10件。青田、莲都、缙云法院年均受理案件数占了全市法院年均受理案件数的一半以上,而云和法院曾出现全年没有行政诉讼案件的情况。(表一)

表一:            2004年-2006年丽水市各基层法院一审行政诉讼案件详情

法  院

内  容

莲都

龙泉

松阳

青田

缙云

庆元

云和

遂昌

景宁

合计

受 理

(件)

2004

61

17

12

96

53

23

6

10

5

283

2005

21

13

9

17

23

21

0

14

8

126

2006

27

9

5

12

16

22

4

9

4

108

合计

109

39

26

125

92

66

10

33

17

517

年均收案(件)

36.33

13

8.67

41.67

30.67

22

3.33

11

5.67

172.33

2.资源配置不均衡

2004年至2006年,全市9个县(市、区)法院行政庭均未配齐一个由3名审判人员组成的合议庭,某些基层法院行政庭在未配齐一个合议庭的前提下,行政审判人员不仅要承办行政案件,还得承办民事或其他案件。在配齐一个合议庭的基础上,莲都法院相较于云和法院,其行政庭人均审理案件12.11件,而云和法院行政庭人均审理1.11件,造成审判资源的闲置和浪费。

(二)行政审判之外部环境

1.司法权地方化

根据中国国情,由于我国法院体制上的问题,法院系统与行政区划是对应设置的,法院的财政、人事等事项均掌控在同级政府手里。换言之,司法机关赖于运转的资源受控于同级政府。这就不可避免地导致司法权地方化,人民法院无法独立行使审判权,造成司法公信力下降。丽水市基层法院试行指定管辖制度前三年,判决行政机关败诉的案件共78件,仅占受理案件总数的15.09%,原告胜诉率接近此比例,偏低的原告胜诉率凸显行政审判任重道远。(表二)

表二:                   指定管辖制度试行前行政机关败诉情况

      内  容年   份

受理数(件)

败诉数(件)

败诉率(%)

2004

283

44

15.55

2005

126

21

16.67

2006

108

13

12.04

合计

517

78

15.09

2.“原就被”原则

由于我国法院系统行政审判机构的设置及《行政诉讼法》对地域管辖的规定,加之行政诉讼案件中原告与被告地位的不平等性,“原就被”原则为行政机关对法院施压提供了某种便利。西谚有云:任何人不能做自己的法官。在行政相对人对官官相护观念未改观的前提下,若由当地法院直接审理行政诉讼案件,法院的中立地位势必大打折扣,如何赢得行政审判的权威和公信力已成为亟待解决的问题。

(三)制度设立之规范依据

1.设立之法律依据

《行政诉讼法》第22条、23条规定了,有管辖权的法院由于特殊原因无法行使管辖权及认为自己审理的一审案件需要由上级法院审判的,可以由上级法院指定管辖。这一管辖权的规定为实施行政诉讼案件相对集中管辖制度提供了合法性的依据。

2.设立之司法支撑

2007年12月27日,由最高人民法院审判委员会通过的《若干规定》第2条规定,当事人以案件重大复杂为由或认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权的,可以由中院决定指定管辖。此规定赋予了行政相对人在管辖法院上的选择权,为指定管辖制度的全面试行提供了司法支撑。

二、究弊:司法实践的困境

在确定法制化路线之后,如果没有司法的独立性和合理性,美好的法律原则和规定都只是一纸空文,不能落到实处。2007年7月,丽水中院在全市9个县(市、区)法院试行指定管辖制度,其作为行政诉讼管辖制度的一种变革方式,在改善司法环境,提升行政审判公信力方面取得了显著成效。但是,随着指定管辖制度试行的推广,各基层法院在试行过程中碰到了一些问题和困难,需要通过进一步地改革加以完善。

(一)内因:制度自身的问题

1.行政审判职能萎缩

刑事、民事、行政三块审判职能是一个完整法院的三大审判功能配置。指定管辖制度试行前,全市9个县(市、区)法院中55.56%的基层法院年均收案不足10件;指定管辖制度试行后,除3大被指定管辖法院外,其余6个非指定管辖法院年均收案不足3件。非指定管辖法院行政审判功能名存实亡,工作任务名实不符,行政庭未配备一个合议庭,行政庭法官多从事或兼做其他审判工作,造成大部分基层法院行政审判功能配置缺失。一个基层法院行政审判功能的长期缺失,必然导致其社会地位、社会影响力的下降,以及审判队伍、审判能力的萎缩和消失,其存废值得关注。

2.行政审判配套缺位

行政诉讼案件疑难复杂、矛盾尖锐、信访多发,指定管辖制度作为单纯法院系统的改革试点,改革起点低,一直不能在人、财、物等配套制度安排上同步到位,加上质效考核的不合理,必然导致责、权、利不相一致,影响改革试点效果的发挥。2013114日,最高人民法院下发《通知》要求集中管辖法院配置不少于两个合议庭,而丽水市中院新出台的《实施方案》结合本地实际,明确规定集中管辖法院除庭长外至少配置一个合议庭,就基层法院而言,这一规定能否落实、何时落实,还是存有疑问。集中管辖法院要想加强行政审判力量,既涉及横向人事管理和财政经费问题,也涉及同一法院内部各业务部门之间审判力量的平衡问题。在民商事案件案多人少问题不解决的前提下,单纯增加保障偏于冷门的行政庭人员配置存在困难。而人、财、物等资源配备不到位,势必影响试点改革的效果。

3.诉讼成本博弈效率

《意见》在《试行意见》的基础上增加规定了建立巡回审判制度和建立委托宣判、委托送达制度,该制度安排虽然能够缓解成本和效率矛盾,但在资源保障,尤其是人力资源保障不到位的情况下,巡回审判这种需耗费更多人力、物力和时间资源的模式较难落实执行。同时,立案、指定、审理多重环节导致立案法院推诿责任、重复立案、手续繁杂等问题以及审理法院送达周期加长,送达、宣判困难增加,还增加了法院的诉讼成本,降低了诉讼效率。

(二)外因:试行中产生的问题

1.指定管辖不均衡

指定管辖制度试行前,青田、莲都、缙云法院年均受理案件数占了全市法院年均受理案件数的一半以上。该制度试行后,青田、缙云法院受理的行政案件80%以上被指定移送,而作为市级人民政府所在地的莲都法院不仅管辖了以市级人民政府职能部门为被告的所有一审行政案件,以及其辖区人民政府及其职能部门为被告的行政案件,同时还需审理中院指定管辖的行政案件,10%左右的行政审判力量须管辖审理50%以上的行政诉讼案件,资源配备和案件管辖极不平衡。

2.行政机关“鞭长能及”

汉密尔顿有一句名言:“谁掌握了法官的生存,谁就控制了他的意志。”这句话虽然有些绝对,但在现有体制下,在地方法院的人、财、物均受制于地方党委、政府、人大的状况下,司法审判完全不考虑、不顾及地方利益的诉求,既不现实,也不可能实现。行政诉讼这一解决“民”“官”之间纷争的特殊诉讼机制,在现阶段、现有体制下,想要完全杜绝行政干预不具有现实可行性,指定管辖这一变革模式也不例外。虽然指定管辖制度在一定程度上可以减少减弱异地政府部门的行政干预,使其“鞭长莫及”,起到部分“隔离”作用,但地方行政官员的定期交流制度,使案件发生地和案件管辖地党委、政府、行政机关的负责人之间同样存在者千丝万缕的联系,动用这些联系同样可以间接地施加影响。尤其是行政机关将败诉案件纳入年度考核,对行政机关实行败诉案件一票否决制和责任追究制,导致行政机关不愿败、不敢败、也不能败,无形中增加了行政机关干预“游说”的动力和法院依法裁判的压力。

3.立案推诿、质效考核加重被指定法院负担

由于受理和审理法院不一致,受理法院不参与被移送案件的质效考核,一些明显不符合受理条件的案件被受理,如诉讼请求不规范、多项诉讼请求(诉多个行政行为)并存、遗漏必须参加诉讼的当事人、错列被告、材料不齐的案件被受理,不仅导致诉讼资源的浪费、原告的讼累,还导致审理法院程序操作的困难,加重了审理法院质效考核的压力。新出台的《实施方案》并未涉及指定管辖案件的质效考核问题,指定管辖案件增加的同时,被指定管辖法院的上诉改判及发回重审率相应提高,审判人员承受着案多人少和质效考核的双重压力,难免产生消极情绪。

三、谏策:模式选择的完善和建议

管辖制度的变革是一项系统性的工程,它既涉及政治体制及法律层面的顶层设计,也涉及到底层实施操作层面各参与主体的感受、接受程度;既涉及到具体的个人,也涉及到组织、人事、财政体制上的制度安排。最高人民法院副院长万鄂湘曾指出:“法院的保障机制应与行政区域拉开距离,有利于法院的居中裁判和公正司法。”在现行法律框架下,如何有效配置行政权与行政区域的有限分离是我们亟待解决的问题,而设立专门的行政诉讼管辖法院无疑是当前现实环境的理想选择。

(一)集中管辖的理想模式

1.设立专门的行政诉讼管辖法院

不少理论界与实务界的学者均在讨论如何促使行政权力的制约与平衡,他们认为,浙江省台州中院的异地交叉管辖模式及浙江省丽水中院的集中管辖模式在配置行政权与行政区域有限分离的问题上取得了成功了经验,接下来就是探索设立专门的行政诉讼管辖法院。行政诉讼案件集中管辖的理想模式毫无疑问是设立专门的行政诉讼管辖法院。有学者提出,在不改变现行司法体制的前提下,可以仿效海事等专门法院的建制设立相当于中级法院以上的专门化的行政法院,以保障行政审判的的独立与公正。但是我们应清晰地认识到海事法院的管辖模式不适于普通法院管辖和行政区域关系,不应机械地、全面地照搬照抄,牢牢把握“有限分离”原则。笔者曾向全市9个县(市、区)5类220名参与主体进行问卷调查,有34.69%的被调查者认为指定管辖制度的理想状态是设立专门的行政诉讼管辖法院,这一选项的比例最高。从丽水市法院的试点实践看,设立专门的行政诉讼管辖法院也有其现实可行性。

(1)符合丽水行政审判实际

从我们对丽水市历年受理案件的统计情况看,从2004年至2012年度,丽水全市受理一审行政诉讼案件总数为1322件,年均受理数为146.89件,最高年份是2004年的283件,最低年份是2012年的78件,两年度介于150至200件之间,其余五年均在100至150件之间。这样规模的案件数量,一个十至十五人规模的集中管辖法院足以轻松应付,这比目前9个基层法院30余人的行政审判人员配置显然要更经济。(图一)

图一:

(2)稳定行政审判队伍

设立专门的行政诉讼管辖法院附带而来的好处是队伍的稳定性更有保障,行政审判的专业能力更强,避免基层法院因民商事案件任务繁重而随意抽调或身在行政庭实际办理民商案件的状况。当然,这只是粗浅的一管之见,未充分考虑其他因素。但从目前基层乃至中院的行政审判队伍现状考察,的确有许多值得忧虑的地方,行政审判工作边缘化、队伍养老化、精干人员流动化、后备力量匮乏化,行政审判队伍“通而不精”“不通更不精”的状况客观存在。而设立专门的行政诉讼管辖法院可以直接有效的破解上述难题,有利于锻炼出一支队伍稳定、高专业素养,即精通行政专业审判又谙熟行政管理和行政运作规律的职业化、专业化行政审判队伍。

2.改革进程中引发的关注

作为一项系统性的变革工程,设立专门的行政诉讼管辖法院虽然可以部分或基本解决目前行政审判体制运作当中的行政干预、队伍稳定、民众需求等方面的诸多问题,但也需要高度关注体制变动改革可能带来的其他问题,并对其利弊进行综合的考量和分析。比如,管辖范围的大小以及管辖法院和地方政府关系问题就是一个值得高度关注的问题。

(1)关于管辖范围的大小问题

目前学界基本倾向于不按行政区划进行设置,其摆脱地方政府控制的意图非常明确。但法院独立审判问题,绝对不是只要法院的人财物不受政府控制就可以实现那么简单,而是与政治体制、司法体制、法院管理、法治意识等紧密相关。在其他大环境都没有改变的情况下,仅仅设立一个人财物单独预算的行政法院,不能达到独立审判的目的与效果。如果过度集中,比如像海事法院一样,远离普通民众的生活圈子,远离地方的政治、经济、文化中心,一方面,会导致老百姓诉讼的不方便,另一方面,可能也会导致其影响力的下降乃至于诉讼的萎缩。虽然在我们的调查中,绝大多数被调查者忽略效率和便利,而选择案件的公正审理,但这一结论应该带有一定的局限性和阶段性特点,因为我们的调查毕竟局限于一个地级市、一个半至两小时交通圈区域范围内,如果超出了这个区域范围,一、二审所有的诉讼活动均在该区域外进行,民众对便利性因素的考量恐怕会发生变化。试想,如果大量的不涉及地方重大利益和社会稳定问题的微小案件均通过这种不便利的方式解决,既不经济,也不符合诉讼效益原则。

(2)关于和地方政府关系问题

在中国这样一个强调和谐、不提倡制衡和对抗的国家,在行政法院的设置上,如果偏离这一基本国情,在机构设置上实际造成制衡和对抗的局面,恐不利于制度改革的推行和社会的和谐稳定,尤其是在我们的政府和民众法律意识、法律理性均很不成熟的情况下,造成大的社会动荡和不稳定,不利于法制建设的平稳推进和社会经济的发展。在现有国情下,设立专门的行政诉讼管辖法院也未必就能解决所有的行政争议纠纷,大量涉及房屋拆迁、土地征用、企业改制等矛盾复杂尖锐、涉群体性的行政案件,不可能都可以“一判了之”,还是需要地方政府的协调配合才能得到有效解决,过度偏离地方政府,“不接地气”,不利于该类案件的妥善处理。

在专门的行政诉讼管辖法院的设立上,对各方面因素应综合考量,稳步推进。丽水市法院的相对集中管辖试点经验有一定的标本意义和解剖价值。全国各地经济发展、交通状况差异很大,具体操作模式的选择应平衡适度,既要有前瞻性,又要有现实可行性,并为今后行政诉讼的发展预留空间。

(二)集中管辖的现实选择

理想模式虽然很美好,毕竟存在诸多我们无法破解的制约因素。目前的模式,是对现实的妥协和折中。其成效和好处,已有很多共识,不再详谈。就目前的运行模式提一些需要关注的问题和建议,期望对最高人民法院该项试点工作的开展和完善有所裨益。

1.制度上的变革

(1)增加原告的管辖选择权

《规定》虽未明确赋予原告对管辖法院的选择权,但对原告直接向上一级法院起诉或要求上一级法院指定管辖给予了有限承认。原告申请属地管辖法院回避的理由主要是认为其不宜行使管辖权,而对于“不宜行使管辖权”的举证责任,我们不能做过多苛求,只要原告对属地管辖法院存有疑虑,在其提出指定申请后,一般就应予以考虑。至于中院是指定管辖还是自己审理,中院享有选择权,但原告的管辖选择权在法律允许的框架内应当被尊重。

(2)推行集中指定管辖书面告知制度

行政诉讼是一个比较冷门的诉讼类别,各方当事人均对其缺乏必要的了解。建议受理法院向各方当事人发出应诉通知书时,推行集中指定管辖书面告知制度,便于当事人对该制度的了解,保障其知情权,保障原告的管辖选择权。同时应当加强诉讼指导,促使当事人正确诉讼,积极应诉。

(3)合并立案权和审理权

目前,对集中管辖案件的立案受理主要有两种方式,一种是原管辖地法院受理后,报请中院指定管辖法院;一种是划分新的管辖区域,由当事人直接向被指定管辖法院起诉,或原辖地法院收到起诉状后及时将相关材料移送至被指定管辖法院。前一种方式的好处是可以灵活调整均衡各被指定管辖法院之间的案件数量,使各被指定管辖法院之间的案件和其人员配备保持均衡;缺点是立案、审理脱节,立案法院容易推诿责任,立案、审理法院重复立案,加上中院指定,环节众多,手续繁杂,效率较低。后一种方式的优点是立案和审理两权合并,避免了推诿,减少中间环节,提高了效率;缺点是行政诉讼案件的地域性特点导致案件分布不均衡,将试点前的大范围的不均衡变成试点后被指定管辖法院之间小范围的不均衡。比较而言,两权合并模式更符合审判规律,更富有效率。如果设立专门管辖法院或将所有案件集中一地管辖,该问题可直接消除。

(4)行政权与行政区域的有限分离

学界关于行政诉讼管辖改革制度的理论基础的研究并不多,除了西谚所云“任何人不能做自己案件的法官”这一理论依据外,还有一个更为重要的理论依据便是“排除行政干预理论”。但中国社会是一个人情社会,亲朋故旧,总有许多抹不开的面子,法官身处其中,也不例外。根据我国干部人事管理制度,地方行政长官,各部门主要负责人,包括法院院长,都存在定期交流制度,甲地的负责人,明年后年可能就是乙地的行政首长案件发生地和案件管辖地党委、政府、行政机关的负责人之间这种千丝万缕的联系,必然会逐渐渗透影响行政诉讼案件的公正审理,而案件管辖范围的长期固化,将使这种影响和干预稳定化、常态化,不利于该项制度改革抑制行政干预的初衷。因此,可以定期动态调整集中管辖法院的管辖区域范围这在一定程度上可以减弱这种干预和影响。

(5)增强司法排除力,提升司法公信力

鉴于当前司法权地方化的现实,要提升司法公信力,必须赋予司法权足够排除地方行政干预的底气。最高人民法院副院长万鄂湘指出:“高一层级的财政机关保障海事法院的经费问题,使得它们没有任何后顾之忧,行使审判权时必然保障公正。”有学者提出,审判机关需要拥有独立的财政保障,即人民法院的经费由中央财政列支,由最高人民法院会同国务院司法行政部门编制预算,报经全国人民代表大会及其常务委员会批准并拨付。最高人民法院设立经费和预算审议委员会,统一管理全国各级人民法院的经费。这样有助于增强公众对司法权不会为“五斗米”折腰的信任感。

2.完善配套制度 

(1)加强基础资源配套

案件的集中指定管辖,必须有人、财、物的保障,尤其是人力资源的保障,挂职、扩编还是选调,需要当地政府部门的配合。最高人民法院的《通知》也对试点保障工作非常重视,提出了很多具体的意见和要求,但落实工作不容乐观,其效应有逐级递减现象。建议最高院对被指定管辖法院的保障工作进行专项督察,检查保障工作的落实情况。鉴于目前的人事制度及配备,可建立行政审判人员定期挂职制度,即在不变动人事关系的基础上从非集中管辖法院行政庭抽调人员纳入集中管辖法院挂职,这样既可以解决集中管辖法院审判力量不足的问题,又能保证审判职能的配置,从而最大程度地整合了审判资源,从根本上改变了目前行政审判资源闲置的现状。

(2)完善质效考核制度

行政诉讼案件疑难复杂、矛盾尖锐、信访多发,大量的行政诉讼案件集中于被指定管辖法院,对其质效数据的影响客观存在,让其承担这“吃力不讨好”的工作而又不考虑对其质效数据影响,必然会挫伤被指定管辖法院的试点积极性。建议各级法院,尤其是中院和省高院对质效数据考核作合理调整,保护被指定管辖法院的试点积极性。同时,应制定相应的奖惩措施,加强移送审查,建立健全移送管辖考核制度。

四、结语

丽水中院推行的行政诉讼案件相对集中指定管辖制度,是在现有体制及法律框架下的一次有益尝试。指定管辖制度试行五年以来,各基层法院在摸索中前进,该制度对优化司法资源配置、改善司法环境、提高司法统一性、提升专业司法能力等成效认识较为一致,其为我国的宪政建设创造了良好的契机。与此同时,我们也应清楚地认识到指定管辖制度本身存在的弊端及其在试行过程中产生的问题,尚需进一步改革和完善。每一次变革的成功,都是在循序渐进地摸索中实现的。指定管辖制度作为行政诉讼管辖制度变革的一种方式,其在完善后将对促使行政权与行政区域的有限分离、提升司法公信力大有裨益,具有普遍推行的价值。

(作者:阎丽群、朱燕红)

 

 

 

 

 

 

 

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