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林权抵押贷款中森林资源资产评估的几个法律问题探析
时间:2013-03-21  来源:  作者:陈仰勇 陈一娟   分享到:

 

摘要】随着林权制度改革的不断推进和深化,林权抵押贷款逐渐成为一种重要的融资方式,在破解农村融资瓶颈、促进林农增收致富方面发挥了积极作用。作为林权抵押贷款的必经程序,森林资源资产评估为林权流转提供了价值尺度。但森林资源资产评估工作中仍存在法律规范相对滞后、评估机构和评估人员的资格缺乏明确的法律支持、复合型专业评估人才紧缺、评估权威性欠缺、风险防范机制缺乏、评估报告法律地位不明确等诸多问题,亟需在理清概念、梳理现状的基础上,有针对性地提出解决对策。

关键词】林权 林权抵押贷款 森林资源资产评估

丽水位于浙江省西南部,处于浙江、福建两省的结合处。全市山林面积 2151 万亩,大约占了浙江全省的 1/4 ,属于浙江省最大的林区。据统计,截至 2010 年底,丽水全市森林覆盖率达 80.79% ,素有“中国生态第一市”、“浙江生态屏障”、“浙江林海”、“浙江绿色后花园”等美誉。近年来,丽水市不断推进和深化林权制度改革,逐步建立了林业要素市场,林地、林木流转及林权抵押融资等新生事物也应运而生,并逐渐成为解决林农发展资金短缺问题的重要途径。根据现行的制度规定,林权抵押贷款必须首先经过森林资源资产评估,并出具相关评估报告,其评估结果如何将直接影响着抵押贷款能否成功以及额度的多少。因此,围绕森林资源评估问题必然要考虑如何建立公正权威的森林资源资产评估机构,如何对评估行为进行规范、如何对待评估行为的法律效果。现实中,森林资源资产评估作为特殊的资产评估形式,仍有许多问题亟需我们周全考量,并以更加智慧的方式应对存在的问题。

一、含义与关系:森林资源资产评估相关概念略考

(一)林权与林权抵押贷款

林权 , 是林业政策中的惯常用语 , 也是林权制度中的重要法律概念。当前,理论界对于林权概念的探索和界定纷繁复杂,实务界在不同具体语境下使用林权概念,其含义和所指范围也各不相同。《中华人民共和国森林法》第 3 条规定,林权是指占有、使用、收益或者处分森林、林木和林地的权利,它是一项十分重要的财产权利。从当前的法律规定和政策来看,林权抵押中的“林权”主要包括林木所有权和林地使用权两种形式。实践中,由于林木和林地的不可分离性,以林木设定抵押时,其生长所占用范围内的林地的使用权应同时抵押。

林权抵押贷款,是指借款人将其所拥有的林木的所有权或林地的使用权作为抵押物,向贷款人借款的行为。其中,林权抵押贷款的“借款人”,主要是从事林业种植、加工和经营的企业或个人,“贷款人”主要是银行、农村信用合作社等金融机构。而“抵押物”,依据国家林业局《森林资源资产抵押登记办法(试行)》第 3 条规定,可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。该办法同时规定,生态公益林,权属不清或存在争议,未经依法办理林权登记而取得林权证,属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林权使用权,特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林以及以家庭承包形式取得的集体林地使用权等不得抵押。林权抵押贷款,作为支持林业发展和社会主义新农村建设的重要举措,不仅破解了农村融资瓶颈,促进了林农增收致富,也为金融机构开拓了新的业务领域,提升了信贷资产质量和经营效益。

(二)森林资源资产与森林资源资产评估

森林资源资产,包括森林、林木、林地、森林景观资产以及与森林资源相关的其他资产,是一项特殊性质的资源资产 [1] ,主要具有以下特点:一是不可分割性。林木生于林地,因为生长着林木方称之为林地,林地的价值必须通过林木的价值来测算,两者不可分割体现。二是可再生性。只要按照资源本身的规律进行科学的经营,森林资源是可持续经营和永续利用的。三是较长周期性。与农作物的生长周期不同,森林资源的经营周期少则几年,多则数十年甚至上百年。四是价值计量的复杂性。森林资源的价值受到物种多样性、种植情况、肥沃程度以及气候条件、交通条件、国家政策等因素影响,价值计量处于不断变动之中。

森林资源资产评估,是指特定评估人员依据相关规定,以特定目的和条件下的林地林木及附属的动植物资源等作为资产进行货币估价、并发表专业意见的一种行为和过程。森林资源资产评估通过价值评定和估算,为森林资源进行有效流转提供价值尺度,对于进一步规范交易市场、保障林农利益发挥着“安全带”的重要作用。

二、现象与问题:森林资源资产评估的实证分析

(一)基本情况

2008 年,党中央、国务院作出了全面推进集体林权制度改革的重大决策。作为浙江省最大的林区,丽水在这一进程中起步较早,经历了林业三定 [2] 、确权发证,制度创新、产权流转,配套服务、资产增值三个发展阶段。四年来,丽水市集体林权制度改革工作以《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》为指导,以贯彻落实丽水市委、市政府《关于加快林业改革发展全面推进“丽水大森林”建设的意见》为主线,在党政领导强力支持、部门之间通力协作和市县上下合力推动下,全市林改工作取得了良好成效,并形成了林权改革的“丽水模式”,有效激发了林农耕山造林致富的积极性,破解了长期以来农民想贷款却没有抵押物的难题,为“三农”问题解决提供了非常有益的借鉴。具体而言,“丽水模式”是通过建立产权交易平台,对森林资源进行市场化配置,使林地使用权、林木所有权等森林资源进入市场交易、流转后变成资本。这一模式主要在三方面进行了制度创新 [3] ,从而为林农增收和林业发展发挥了积极作用:

1 .创新抵押贷款制度。 丽水市经过探索和研究,专门成立了森林资源资产收储中心,设立林权抵押担保基金。在借款人不能按时偿还金融机构贷款时,该中心将按照规定的程序对林权进行变现。自 2008 年 8 月以来,全市林权抵押贷款在创新中稳步增长, 累计发放林权抵押贷款 6.64 万笔 44.52 亿元,截止 2011 年 12 月底,全市林权抵押不良贷款余额 12 笔 68 万元,不良贷款率 0.027% ,仍处于较低水平。 2012 年丽水将“增量保质”确定为林权抵押贷款工作目标,具体任务是实现林权抵押贷款余额 25 亿元以上,同时不良贷款率低于 0.5% 。

2 .创新林权 IC 卡制度。 丽水市打破传统的林业管理模式,在全国首创“林权 IC 卡”制度,根据“人、地、证相符,图、表、册一致”的要求,以户为单位建立电子信息档案,将每户拥有林地的类型、林种、树种、面积、蓄积、生长量、林龄等森林资源具体信息储存到林权 IC 卡中,并适时对卡内的信息进行更新,以信息化管理为林农申请抵押贷款提供最新的数据信息和重要评估依据。目前,丽水市的建档制卡工作已全面完成,截至 2011 年底,全市林权 IC 卡已建档 40.1 万户,占 99.7% ,评估资产总额 294.86 亿元。

3 .创新林地流转制度。 丽水市经过全面调研和深入论证,建立了“三中心一机构”的流转机构,即林权管理中心、收储中心、交易中心和森林资源资产调查评价机构,在此基础上对林权流转模式进行探索创新,在一定程度上解决林农林权的评估、流转、抵押等诸多难题。丽水市探索开展林权流转招商活动,吸引社会资金投资参与林业产业发展,通过政策鼓励、政府引导、典型示范、规范管理,整合林业生产要素,培育了一批在林业产业发展方面具有示范性经营主体。仅 2011 年,丽水成功举办推介会并集中推出 28 个优质林权流转招商项目,培育新型林业经营主体 114 家。

(二)存在问题

随着林业产权制度改革的不断深入,企业或个人对所拥有的森林资源进行资产化管理的理念逐渐普及,以森林资源资产作为抵押物开展融资活动也越来越普遍。但当前我国森林资源资产评估事业尚处于孩童时期,森林资源评估仍存在诸多问题,亟需我们仔细思考和解决。

1 .法律制度相对滞后,缺乏统一权威的森林资源评估法律规范。 由于林权抵押贷款作为一项改革创新,工作实行时间还不长,我国有关森林资产评估的相关制度尚不健全,目前仅有 2007 年 1 月 1 日 正式实施的财政部与国家林业局联合制定的《森林资源资产评估管理暂行规定》以及国家林业局于 2004 年 7 月制定的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》等少数规范性文件,但这些制度一方面本身不属于部门规章,更不属于法律法规,其性质仅属于一般的规范性文件,法律地位相对较低,其规制性和对外约束力欠缺;另一方面其还是以试行和暂行办法形式出现,一些具体内容和要求与当前森林资源资产评估发展形势和实际需要也有一定差距。

2 .缺乏法律规定的专门权威的评估鉴定机构。 目前,根据现有制度,森林资源的评估机构,主要包括国家财政部颁发资产评估资格的机构、林业主管部门管理的森林资源调查规划设计和林业科研教学单位。但这些同时活跃在森林资源资产评估市场上的机构、设计单位、科研院所,对于森林资源评估仅仅是其副业,其专业和主业并非在此,这或许是当前在缺乏专门森林资源评估鉴定机构情形下的一种“替代机构”,但规定如此之多的机构均可以开展森林资源资产评估,虽然一定程度上防止了“一旦评估机构认定标准过于严格,虽能保证评估报告的权威,但难以满足现实需要”情况的发生,但却又陷入了“评估鉴定机构的要求过宽,虽能满足日益增长的鉴定需求,但其规模小、知识技术相对薄弱,又势必造成评估报告的专业性和权威性不够”的窠臼。专业权威的森林资源评估机构的缺位是影响当前森林资源资产评估的一个重要因素,显然也不利于统一、规范的林权流转市场的建立,不利于正常市场制度的形成,在一定程度上也制约了林权制度改革的进程。

3 .评估人员的合法性资格尚待法律确认,且缺乏复合型专业评估人员。 目前,在国家承认的 7 类专业资产评估师类别中 [4] ,尚没有森林资源资产评估师类这一别,因而,评估人员的角色定位、合法性也有待相关法律法规加以确认 。而根据财政部和国家林业局制定的《森林资源资产评估管理暂行规定》, 我国从事非国有森林资源资产评估的主要是三类人员 [5] :一是注册资产评估师,即通过全国统一组织的考试,取得《注册资产评估师职业资格证书》并经注册登记的资产评估人员,即注册资产评估师。此类人员虽然具备专业的资产评估理论知识,但缺乏对森林资源的相关专业知识,更缺乏相关实践经验。二是由国家林业局和中国资产评估协会审批并颁发专家资质证书的森林资源资产评估专家。此类人员虽然弥补了注册资产评估师的缺陷,具备专业的森林资源专业知识和丰富的实践经验,但此类专家层次较高,相对人数不多,难以有效满足当前森林资源评估的需要。三是林业主管部门管理的森林资源调查规划设计、林业科研教学单位中提供评估服务的人员。此类人员虽然具备一定的森林资源专业知识,但又缺乏专业的评估知识,也难以保证森林资源资产评估的质量。

4 .对政府扶持、行政干预等隐形因素缺乏考量。 作为一项改革创新,其初期探索过程中由政府给予重点关注、扶持无可厚非。但这种扶持也是双刃剑,必要的关心扶持可以使林权抵押这个婴儿能茁壮成长,但溺爱过度也容易导致走偏走远,甚至阻碍林权抵押走向市场化、规范化。现有评估机构的人力、财力、物力受行政制约,其对森林资源资产进行评估难免受行政干预影响,进而造成评估结果与真实资产价值不符。另外,在当前初期阶段政府出台了不少鼓励和扶持政策支持。如 2008 年丽水市政府出台《关于加快金融业改革发展的若干意见》,明确了林权抵押贷款的优惠政策,财政安排专项资金进行贴息,对发放林权抵押贷款的银行给予风险补偿,而且市政府牵头成立三个中心一个机构组成的林权流转服务平台,为林权抵押提供担保。显然,这种以政府担保名义消除银行顾虑的运营模式的合法性问题尚且存疑;若是政府政策保障的能力不足或是一定时期后取消相关优惠政策,即一旦失去了政府的特殊扶持,银行以同样优惠利率向林农发放贷款的意愿能否保持、如何保证都有待深入论证。

5 .缺乏相应的风险防范机制。 森林资源极易受火灾、病虫害以及洪水、泥石流、暴风雨、暴雪霜冻等极端天气的影响而遭受巨大损失,也会因为疏于管理而降低预期收益,还可能因为林木被偷盗、林地荒芜等影响价值。目前,大部份地区都缺少对于林权抵押贷款的风险防范。即使有些地方开始试点森林保险,如丽水部分县区已经启动,但由于险种单一,难以覆盖极端气候和所有情形。但若是实行综合保险,则又会大大提高保费,从而增加林农负担。

6 .评估报告在诉讼中法律地位不明确。 森林资源资产评估人员根据当事人申请 , 以其专业知识和评估技术对森林资源的价值问题加以判断。虽然林权抵押贷款均是依据评估人员出具的相应评估报告而作出,但作为评估意见的载体和书面表达方式的森林资源资产评估报告,其在诉讼中究竟具有怎样的法律地位,我国目前的法律、法规尚未予以规定,从而导致审判实践中法官对森林资源资产评估报告审查认定处于自发无序状态,亟需转变为规范化的程序运作。

三、思考和探索:完善森林资源资产评估的对策和路径

总体而言,森林资源资产评估工作必然要随着林权改革的深入而逐步完善和丰富,并最终依靠法制化来规范森林资源资产评估,进而确保林权抵押贷款依法规范开展。其完善路径需要经过探索实践――总结制定规范性文件――继续实践和总结――立法规范的漫长过程,但在当前情况下,有必要就上述存在的问题进行如下的改进和完善。

1 .分等级建立专门的评估机构。 建议由国务院协调当前可以认定评估机构的财政部、各省(区)林业主管部门等相关部门,对市场上已经存在的评估机构进行有序的资源整合。在理顺和规范当前森林资源资产评估机构的基础上制定专门的管理办法,对森林资源资产评估机构的资质审核和设立进行规范。考虑到现实可操作性,建议将评估机构根据其所拥有的注册资本、评估人员、评估能力等条件分为甲、乙、丙 3 级资质,分别有权对不同金额金融机构抵押贷款项目的森林资源进行评估,评估机构资质的评定权限和资质管理分别由国家、省和市级林业主管部门享有,从而形成覆盖全面能够满足现实需要的评估机构网络。

2 .加强评估队伍建设。 要尽快启动森林资源资产评估师的认定工作,可先由国家林业局会同财政部、中国资产评估协会等联合出台相应的规范性文件,对森林资源资产评估专业人员的角色定位、资格条件、资格的取得以及相关权利义务予以明确。待条件成熟后再制定相应的部门规章及至法规、法律,进一步明确评估人员的法律地位。同时,要进一步加大专业森林资源资产评估人员的培养和储备力度,培养一批既较好地掌握了专业知识和技能,又具有良好职业道德的专业评估人员。根据当前实际工作需要,可以考虑从符合一定条件的森林资源调查规划设计、林业科研教学单位提供评估服务的人员中选择一批人参加由国家林业局和中国资产评估协会共同组织的专业培训及后续教育,在通过严格的考试考核后确定评估资格。

3 .完善风险防范机制。 建立由政府部门牵头,农业、林业、发改、财政部门和金融机构为成员的森林资源资产抵押贷款风险防范联动机制,重点发挥林业部门在处置林业资产等方面的调控能力,协同建立健全森林资产流转平台,稳定林产品价格,以确保抵押物的价值保全。与此同时,政府还应建立灾害补偿基金制度,对遭受灾害的林农及时予以补偿。继续探索总结丽水市实施的“政府出资、打包联保、统一投保、统一理赔”的森林火灾保险制度,并在努力实现森林火灾保险全覆盖的基础上,积极协调和鼓励当地有关财产保险机构,尤其是农业政策性保险公司研发开办政策性林木综合保险,对森林资产抵押实行投保,以此分散林权抵押贷款的自然风险和市场风险。

4 .完善市场和加强平台建设。 政府要积极参与组建林权流转所必须的林业要素市场,通过规范化市场进行林权登记,搭建信息畅通、程序规范、成本低廉的交易平台;在林权动态管理的基础上,建立林业贷款信用平台,提高贷款安全性,有效化解金融机构开展林权抵押贷款业务的风险。建议先由政府指导组建林地流转服务平台,组建成功之后,政府应逐渐退出,促使林地流转服务平台发展成为一个具有独立法人资格的市场化主体,由该服务平台作为抵押人向金融机构贷款,并由林权所有人将林权证抵押给流转服务平台作为反担保,从而既避免了政府行政权力的过度介入,也有效防止政府直接作为担保人的法律风险,又能满足目前的服务要求。此外,金融机构要结合林业实际特点,制定行之有效的森林资源资产抵押贷款操作规程,建立健全贷款风险管理等各项规章制度,严格贷款发放程序,做好贷后跟踪,确保抵押贷款“贷得出、有效益、能收回” [6]

5 .规范评估报告制作,明确评估报告“鉴定结论”的法律效力。 我们知道,“鉴定结论”之所以能够作为诉讼证据 [7] ,是因为它满足了“鉴定部门和鉴定人具备相应的资质和资格、鉴定结论的形式和内容符合诉讼要求、鉴定结论的依据充分真实合法、分析论证的方法合理恰当”的法定条件。“森林资源资产评估报告”是评估人将评估所依据的资料、评估的步骤和方法、评估的依据与标准、分析得出的数据等用文字或图表的形式表述出来的一种文书形式。由此可见,在本文上述所提问题尤其是评估机构和评估人资格等问题得以有效解决之后,森林资源资产评估与民诉法规定的鉴定结论在主体、内容、形式、依据和方法等要件方面具有一致性。因此,笔者认为作为叙述评估结果的森林资源资产评估报告应该具备等同于“鉴定结论”这一法定证据形式的法律效力。当然,这也必然要求森林资源资产评估报告应按照鉴定结论的相关要求进行规范,应当参照鉴定结论的标准对其援引情形、规则和程序等予以明确,以此确保森林资源资产评估报告在诉讼中的合法性和权威性。

参考文献



[1] 田松华、邓云:《浅析影响森林资源资产评估质量的因素及其对策》,载《湖南林业科技》, 2010 年第 37 卷第 3 期。

[2] 我国上世纪 80 年代初采取的一项林业政策,将权属清楚的林地全部发证,明确责、权、利。稳定山权林权,划定自留山,确定林业生产责任制,简称“林业三定”。

[3] 于晓光、于世勇、祝令辉:《浅谈集体林权制度改革中的“丽水模式”》,载《河北林业科技》, 2012 年 4 月第 2 期。

[4] 国家设置的 7 类专业评估资格为:注册资产评估师、房地产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险评估师、旧汽车鉴定估价师、珠宝评估师。

[5] 依据《森林资源资产评估管理暂行规定》第 12 条之规定,从事国有森林资源资产评估业务的包括森林资源资产评估专家和注册资产评估师,非国有森林资源资产评估则还包括由林业部门主管的具有丙级以上资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估服务的人员。

[6] 陶宝山:《森林资源资产抵押贷款风险研究》,载《理财广场》, 2008 年第 1 期。

[7] 我国民事诉讼法将证据分为书证、物证、证人证言、当事人陈述、视听资料、鉴定结论和勘验笔录等七种形式。

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